霍宪森  

2022年7月26日，习近平在省部级主要领导干部“学习习近平总书记重要讲话精神，迎接党的二十大”专题研讨班上发表重要讲话中明确指出：全党要坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，坚持一切为了人民、一切依靠人民，始终保持同人民群众的血肉联系，始终接受人民批评和监督，始终同人民同呼吸、共命运、心连心。习总书记这次讲话在党的自身建设和党同人民关系方面上，首次增加提出了全党要始终接受人民批评和监督的要求内容，史无前例，力度非凡，是新时代党的建设理论的一个伟大创新，意义重大。这对新时代如何进一步加强党的自身建设和如何正确处理好党同人民之间的关系进一步指明了前进方向和提供了一个根本指导原则。

现就如何进一步完善中国特色的人民监督制度特别是进一步完善人民代表大会监督制度问题谈点个人看法，与大家共同商榷。

一、为社么要完善人民代表大会监督制度

人民代表大会制度是我国的一项根本政治制度，是法定国家政权组织形式，是人民当家做主的最高实现形式，也是坚持党的领导、人民当家做主、依法治国三者有机统一的根本制度载体和制度保障条件。根据《中华人民共和国宪法》的规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民大表大会（包括其常设机关人大常委会）对同级国家权力机关及其工作人员在其履职工作过程中所行使的国家公共权力进行宪法监督和工作监督，是国家宪法和法律赋予人民代表大会的监督权的经常性内容。《中华人民共和国宪法》同时规定，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。《中华人民共和国宪法》也明确规定，一切国家机关和国家工作人员必须接受人民的监督，努力为人民服务。全国人民代表大会及其常设机关人大常委会依法赋有行使国家修改宪法和监督宪法实施的职权以及依法赋有监督国家行政机关、国家监察机关、国家审判机关和国家检察机关等同级国家权力机关工作的职权和职责。

人民代表大会的监督权是国家宪法和法律赋予人民代表大会所应有的四项重要职权之一。人民代表大会监督制度既是人民代表大会制度的一个重要内容，也是党和国家监督体系中的一个及其重要组成部分。从党的十五大提出依法治国，建设社会主义法治国家之后，党和国家在注重对人民代表大会各项制度建设的同时，开始注重对人民代表大会监督制度的建设。并为此于2007年专门制定和颁布了《中华人民共和国人民代表大会常务委员会监督法》，从而使人民代表大会的监督工作也同时有了更加具体的法律和制度上的保障。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央更加重视加强人民代表大会制度的建设和人大监督工作。习近平总书记明确强调指出，人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督，人大要把宪法法律赋予的监督权用起来，实行正确监督和有效监督。并要求各级国家机关及其工作人员都要自觉接受人民和人民代表大会的监督。2022年7月27日，习近平在省部级主要领导干部“学习习近平总书记重要讲话精神，迎接党的二十大”专题研讨班上发表重要讲话中又明确提出要求全党要坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，坚持一切为了人民、一切依靠人民，始终保持同人民群众的血肉联系，始终接受人民批评和监督，始终同人民同呼吸、共命运、心连心。所以，完善人民代表大会监督制度，既是确保新时代推进中国特色社会主义全过程人民民主和完善人民代表大会制度，推进我国社会主义政治制度和政治体制实现自我完善和发展的一个根本保证，也是确保进一步健全完善党和国家监督体系的一个必要措施。

因此，我认为，从我国现实政治国情的实际出发，推进完善中国特色的人民代表大会监督制度，对于确保各级人民代表大会更好行使国家监督职权，加强国家监督工作，增强国家监督实效，更好地促进党和国家机关都能依法执政、依法行政和依法司法，对于更好地充分发挥人民代表大会制度的特点和优势，对于确保我们在当代中国国家和社会内部建立起完善的社会主义民主法治政治体制，对于进一步完善党的领导方式、执政方式和建设完善的社会主义法治国家和法治社会，对于确保顺利实现党中央提出的各项奋斗目标和改革任务，都具有着十分重要的现实意义和极其深远的历史意义。

 　二、当前我国人民大表大会监督制度和监督工作中存在的主要问题

　　当前我国人民大表大会监督制度和监督体制中实际存在着的亟需我们进行深入思考，并要对此加以认真研究解决的现实困难和问题，主要有以下三个方面。

　　1、在人民代表大会监督对象确定范围上还不全面，欠缺应监尽监。

这里所谓不全面问题，是指从现行人大监督法的内容规定和各级人大所从事的监督活动的实际情况来看，我国各级人民代表大会机关作为最高国家权力机关，其监督对象的确定范围，都只是把监督对象仅限定在了包括由同级国家立法机关（人大常委会机关）、国家行政机关（政府机关）、国家司法机关（公检法机关）等组成的传统理论上的那些所谓国家权力机关和国家公共权力主体在内，但是，对在我国现实政治生活中实际掌握和行使着一定公权力的包括现有依法行使国家政治领导权的中国共产党机关等在内的其他几个国家公权力和国家公权力机关及其公职人员，却并没有将其也直接作为我国各级的一个主要国家权力机关，并将其也同时纳入应受各级人民代表大会监督的监督对象的确定范围之内。因而使人民代表大会所应有的监督对象确定范围还不全面，欠缺应监尽监。由此导致使各级党的机关等几个本应也要受到人民代表大会的监督而又使其至今一直未能真正受到人民代表大会的应有监督和制约。这既是我国各级人民代表大会监督制度和监督工作中现实存在着的一个主要缺陷和薄弱环节。同时也是需要完善人民代表大会监督制度的一个重点和关键所在。

2、人民代表大会监督形式式还不完善，缺乏应有的刚性和实效性。

这里所谓不完善和缺乏刚性问题，是指人民代表大会作为法定国家最高权力机关，其（包括常设机关人大常委会）对同级国家权力机关及其工作人员在履职过程中行使的国家公共权力所实施的监督，是国家宪法和法律赋予人民代表大会所应有的国家最高层次的监督，是由国家宪法和法律赋予人民代表大会所应有的四项重要职权之一。人民代表大会监督制度和监督体制也是国家监督体系中的一个及其重要的组成部分。所以，人民代表大会对同级国家权力机关的监督，其应有的本质是一种最有权威最具刚性的监督。

但是，由于众所周知和原有监督制度不完善的原因，人民代表大会在宪法规定和理论上应有的监督权力与现实中实有的监督权力还相差甚大，因而导致使其在国家权力监督上还现实存在着软弱无力，缺乏应有的刚性和实效性的突出问题。因此，目前人民代表大会与其所应有的国家最高监督权力机关的地位及其应有的最高监督权威是很不相称的，也是人大监督工作中现实存在着的一个主要监督缺陷和相对薄弱环节。

 3、在人民代表大会的监督认识上还不到位，现实存在着诸多模糊观念和理论认识误区。

 这里所谓认识上不到位问题，是指当前在对是否应该把对在我国现实政治生活中实际掌握和行使着一定公权力的包括现有依法行使国家政治领导权的中国共产党机关等在内的其他几个国家公权力和国家公权力机关及其公职人员，也要同时作为同级人民代表大会监督对象的确定范围问题的认识上，至今还仍然存在着包括认为“不应该”、“不便于”“不必要”等诸多方面的模糊观念和错误理论认识，主要体现在以下四个方面。

一是认为不应该把国家立法行政司法监察机关之外的其他几个同级国家权力机关也同时作为人民代表大会的监督对象的确定范围。

这里所谓不应该，主要是指由于受西方国家政治学和法学理论的影响，我国传统政治学和法学理论在对是否应该把我国同级国家立法行政司法监察机关之外的其他几个机关也认定是一个国家权力机关和国家公共权力主体的认识上，却一直并至今存着着一个重大的理论认识误区和书斋型的十分错误的思维方式。特别是一些专家学者，根据西方政治学和法学理论中都把西方国家执政党的党组织一直是并且至今仍然是认定其既不应该是作为一个被人民直接授权的国家权力机关和公共权力主体，因而同时其也不应该是作为一个被人民（或通过其民选代表机关即议会）直接限权和直接监督的国家权力机关和公共权力主体的政治理论所阐述的原理，同时不加具体分析的生搬硬套到我们国家的政治学理论和法学理论中来，因而也把我们国家执政党的各级党委机关同时认定其既不应该是被人民直接授权的国家权力机关和公共权力主体，因而其也不应该是作为一个被人民（或通过其民选代表机关即各级人民代表大会）直接监督和直接限权的国家权力机关和公共权力主体。因而认为，不应该把同级党委等其他几个机关也同时作为人民代表大会监督对象的确定范围之内。这种完全脱离了我国现实政治生活的实际和现实政治国情的书斋型错误理论认识和错误思维方式，是直接导致使我国各级人民大表大会监督对象严重缺了位的一个重要原因。

二是认为不便于把国家立法行政司法监察机关之外的其他几个同级国家机关也同时作为人民代表大会监督对象的确定范围。

这里所谓不便于，主要是指有些同志认为，从我国现行法律规定来看，人民代表大会监督对象的范围，应该是那几个应由人民代表大会直接选举授权产生的国家权力机关，而同级党委机构等其他几个机关，虽然也是直接掌握和行使着本应由人民所拥有的那部分国家公共权力并同时作为国家权力机关，但其党委的权力，是由人民自愿赋予的，而不是通过同级人民代表大会的直接选举途径授予的，所以，根据其掌有国家权力的直接来源方式上的不同，认为不便于把同级党委等其他几个机关同时也作为人民代表大会监督对象的确定范围之内。应该说，这种在所掌有国家权力的来源上只重其来源形式，不重其来源内容和实质的形而上学的错误理论认识和错误思维方式，也是直接导致使我国各级人民大表大会的监督对象严重缺了位的一个重要原因。

三是认为不必要把国家立法行政司法监察机关之外的其他几个同级国家机关也同时作为人民代表大会监督对象的确定范围。

这里所谓不必要，主要是指有人认为，中国共产党作为领导党，同时也是执政党，其对国家和社会的领导地位和执政作用，是全国人民公认并经事实证明具有其自然执政合法性和必然合理性的一种历史选择的结果，是必须要确保实现和不能有任何动摇的。同时，从党自身所应具有的所谓“三个代表”的先进性而言，各级党的机关及其党员干部是有着一定自身道德觉悟上的自我约束能力的，再说通过纪检监察体制的改革和反腐败力度的不断强化，同级纪监委对同级党委的监督力度也在不断加强，所以，也就不再需要有外部人民代表机构来对其进行直接监督了。同时还担心如果把同级党的领导机关也作为人民代表大会监督对象的确定范围之内，是否会在实际上阻碍和妨害了同级党的机关所应有的领导地位和执政作用的充分发挥，是否会直接阻碍和妨害了其应有的执政效率。应该说，这种不必要的模糊认识和错误思维方式，是直接导致使我国各级人民大表大会的监督对象严重缺了位的又一个重要原因。

基于上述分析，我认为，如果对上述这些问题不能尽快有个清醒认识，对上述错误理论和做法不能尽快加以切实纠正，就将难免会使人民代表大会的监督，因在其监督对象确定范围上缺漏了本应受到监督而使其又未能真正受到应有监督的对象，而导致使人民代表大会对同级政府和国家权力机关所应有的监督严重乏力，缺乏实效，并由此严重影响了人民代表大会所应有的国家最高权力监督机关职能作用的充分发挥。

三、怎样改进和完善人民代表大会监督制度

　　基于上述分析，现就怎样改进和完善人民代表大会监督制度问题，提出以下几点看法，供大家共同研究思考和讨论。

1、在人民代表大会监督对象的确定范围上要全面，力求应监尽监。

这里所说的要全面和应监尽监，主要是指对人民代表大会监督对象的确定范围，不能只是仅限定在包括由所谓立法机关（人民代表大会常设机关人大常委会）、行政机关（政府）、司法机关（公检法）监察机关等原有的那些法定的和理论上的国家机关，还要把现实政治生活中一直是并且至今仍然是直接掌握和行使着我国各级政府一定公共权力，因而实际上也是作为我国政府机关的同级国家立法行政司法监察机关之外的包括现有依法行使国家政治领导权的中国共产党机关等在内的其他几个国家公权力和国家公权力机关，也要使其同时直接作为我国国家权力机关，并要将其同时作为各级人民代表大会监督对象的确定范围之内全覆盖，将其作为监督对象一并监督。

2、在人民代表大会监督形式上要进一步改进和完善，从而确保其监督所应有的权威性、刚性及实效性。

这里所说监督形式上要健全完善和增强刚性实效性，主要是指必须要使原有不完善的人民代表大会监督形式切实得到真正改进和尽快健全完善，从而确保其监督工作实现科学化规范化运作，切实增强其监督所应有的刚性和实效性，进而确保使人民代表大会作为国家最高权力监督机关地位所应有的其最高监督权威得以真正体现出来。

我认为，从现实出发，这里可以考虑探索采取以下几个切实可行的有效措施。

一是可以考虑探索将目前在地方一般都是由同级党委书记兼任同级人大常委会主任（特殊情况除外）的制度安排，改变成为在地方一般都是由同级党委书记兼任同级政府行政首长（特殊情况除外）的制度安排，应该说，这也是一种十分科学的完全符合执政党执政规律一般原理要求的制度安排。二是可以考虑通过修订完善宪法和人大常委会监督法，由宪法和人大常委会监督法规定明确赋予各级人民代表大会及其常设机关有依法监督同级党的机关的的国家监督权和人民监督权。

3、在人民代表大会的监督认识上要到位，要着力澄清和解决一些现实存在的错误理论认识和模糊观念问题。

这里必须要在以下几个方面有个正确理解和清醒的认识。

一是对是否应该的认识要到位。这里关键是要深刻认识到，无论西方政治学和法学理论是否承认，无论我国现有传统政治学和法学理论是否承认，无论中国共产党自身是否敢于承认，我国同级国家立法行政司法监察机关之外的包括现有依法行使国家政治领导权的中国共产党机关等在内的其他几个同级国家公权力和国家公权力机关实际上都一直是至今仍然是我国一个实实在在的真正的国家权力机关，这个政治事实都是永远无法改变的，也是一个任何人都无法否认的客观政治现实。  这个客观事实也使我国原有传统政治学和法学理论关于对我国国家权力机关概念的教条式理解及其理论阐释遇到了严重挑战，其与我国客观政治现实严重脱节的书斋性错误极其明显。这个客观事实也同时规定了应该并必须要将其同时作为各级人民代表大会监督对象的确定范围之内实行全覆盖，必须将其也同时作为人大监督对象一并监督。

二是对是否便于的认识要到位。这里关键是要深刻认识到那种根据所掌有国家权力直接来源的方式不同，认为不便于要把现实政治生活中一直是并且至今仍然是直接掌握和行使着我国各级政府一定公共权力，因而实际上也是作为我国政府机关的同级国家立法行政司法监察机关之外的包括现有依法行使国家政治领导权的中国共产党机关等在内的其他几个同级国家公权力和国家公权力机关及其公职人员，也要使其同时直接作为我国国家权力机关，并要将其同时作为各级人民代表大会监督对象的确定范围之内的主观理解和认识，实际上是一种只重其权力来源形式，而不重其国家权力来源内容和实质的形而上学的错误理论认识和错误思维方式，也是很不科学的，也是十分错误的。因此，各级人大机关应该并必须对我国现有8个同级国家权力机关实行监督全覆盖，并将其作为人大监督对象一并监督。

三是对是否必要的认识要到位。这里关键是要在对是否有必要把同级党的机关同时作为人民代表大会监督对象的确定范围问题的理解上，必须要有一个科学的正确的比较符合客观实际的认识，加深理解，统一思想，端正认识。应该充分认识到，从我们党自身所应具有着的所谓“三个代表”的先进性来看，各级党的领导机关及其公职人员都是有着一定自身道德觉悟和政治素质上的较强的自我约束能力的，但是，我们已经知道，不受监督的权力，必然导致权力腐败和滥用权力，这是一个颠扑不破的真理。同时，实践证明，对实际掌握重权的人来说，单凭个人自身的政治素质和道德觉悟，无论有多强多高，只实行自我约束和自我监督，如果没有和缺少其应有的有效的外部监督体制制度上的保障，，都是很不可靠的。同时，党的十八大以来，随着我国纪检监察体制的改革和反腐败力度的不断强化，我们党内各级纪检委对同级党的领导机关的监督力度也在不断加强，并且已经取得了明显的监督效果。但是，我们也应该同时看到，就目前来看，我们党内的纪检监督体制，我们说，各级纪检检察机关对同级党领导机关的监督权力还是存有一定局限性的。其与同级人民代表大会作为国家最高权力机关所应有的国家最高层次的法定的对同级党的领导机关所应实行的国家宪法法律监督和国家最高政治决策监督权力相比较而言，在其监督内容和监督力度上还是相差很大的。所以，特别是在当前我们党和国家所要坚持实行依法治国，依宪治国和要建设社会主义法治国家的新的历史条件下，如果再有人认为各级党的领导机关可以不需要有外部人民代表大会及其常设机构对其实行直接监督了观念，认识和想法，都是很不适宜的，也是十分错误的。

至于有人担心，加强人民代表大会对同级党的机关的监督，是否会直接导致妨害党的领导和执政作用充分发挥的问题。从人民代表大会对同级党的机关所应有的法定的国家宪法监督权和国家最高政治决策监督权的监督权力来看，人民代表大会对同级党的机关实行监督的关系，实际上就是一个直接涉及关于执政党代表人民对国家实行政治领导权与人民代表大会代表人民对国家实施其所应有的人民民主监督权二者之间相互结合的关系，也是一个直接涉及党的领导与依法治国二者之间相互结合的关系。所以，实行人民代表大会对同级党的机关的监督，不仅不会动摇、削弱和妨害党的领导地位和执政作用的充分发挥，而且还会有利于从国家制度上来确保更好地维护和提高党的权威和威信，更好地维护和巩固党的领导地位和执政地位，更好的改善和加强党的领导，提高党的领导和执政的管理质量以及领导与执政水平。同时也有利于从国家制度上来确保使党的领导方式和执政正方式真正实现其科学化、民主化、法治化和规范化运作，进而确保更好地使坚持党的领导、人民当家作主和依法治国，依宪治国，建设社会主义法治国家三者实现有机结合与统一起来。因此，当前加强人民代表大会对同级党的机关的监督，不仅是应该的，而且也是十分必要的。

总之，我认为，人民代表大会及其人大常委会机关作为最高国家监督权力机关和宪法监督的专责机关，在党和国家监督体系中处于极其重要的位置，发挥着重要作用。人民代表大会及其人大常委会机关所应有的国家监督职权和职责，就在于由其负责通过合宪性审查等方式实现对党和国家及社会内部所有公权力组织及其官员干部和公职人员行使的公权力实施国家宪法监督的全覆盖，以及由其负责通过依法听取和审议工作报告、组织执法情况检查、提出询问或质询、组织特定问题调查等方式，实现对包括依法行使国家政治领导权的中国共产党机关等在内的依法代表人民行使国家公权力的所有同级党和国家公权力组织的公权力运行过程和履职情况进行工作监督的全覆盖。

只有这样，才能有利于确保使人民代表大会及其人大常委会更好地适应新时代新形势和所面临的现实问题给人大监督工作提出的新的要求，进一步完善人民大表大会监督制度，创新人民代表大会监督方式，提升人民代表大会监督质量，从而确保更好地使党中央提出的全面推进依法治国，依宪治国，建设社会主义法治国家的重大决策部署，得到更好地全面贯彻落实。2022年7月

作者单位：中共山东省委党校退休教师

电子邮箱：laohuo268@163.com

主要参考资料

1、《坚定不移走中国特色社会主义法治道路，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，习近平 ，2020年11月在中央全面依法治国工作会议上的讲话，新华网。 .

2、《习近平在省部级主要领导干部“学习习近平总书记重要讲话精神，迎接党的二十大”专题研讨班上发表重要讲话》，新华网，2022年7月27日。

3、《论坚持人民当家作主》一书，习近平，2021年中共中央党史和文献研究院编辑出版。

4、《中国现行宪法中的“党的领导”规范》，秦前红、刘怡达，《法学研究》2019年第六期。

5、《二元代表制是现代中国依宪治国依宪执政的现实路径和应有体制保障》，霍宪森，发表于2021年2月19日北大法律信息网法学在线栏目，并被收入北大法宝专题参考法学文献资料库。

6、《党委立宪制是党外发展人民民主接受人民监督的重要体制保障形式》，霍宪森，发表于2022年1月21日博客中国网霍宪森专栏。

7、《论完善中国特色的人民监督制度》，霍宪森，发表于2022年1月23日博客中国网霍宪森专栏。

8《党的自我监督和人民群众的民主监督相结合是中国共产党人跳出历史周期率的根本路径》，霍宪森，发表于2021年12月24日博客中国网霍宪森专栏。

9、《论民主集中制的科学含义及其实现形式一一在与时俱进中深化对民主集中制基本问题的认识》，霍宪森，发表于2004年9月10日中国政治学网政治学前沿栏目，同时半月谈网以题为《解析民主集中制的科学含义》转发于纪念中国共产党建党90周年专栏。

10、《中华人民共和国宪法》和《中国共产党章程》等党和国家有关法律法规。