文章来源：《法学杂志》2023年第3期《莫纪宏：党对宪法工作全面领导的方式和机制研究》一文

宪法工作涉及宪法实践活动的方方面面，必须要依靠科学的领导体制和方式才能把各个方面的具体宪法工作有机地整合在一起，才能保证各项宪法工作的顺利进行，以充分发挥宪法作为根本法在调整人们行为时的法律作用。基于宪法工作的复杂性和系统性，在制度上要构建宪法工作体系，必须要有一个统领全局的宪法工作领导体制机制，而这一领导体制机制的建立只有加强执政党对宪法工作的全面领导才能实现。故从法理上和政策上来看，加强党对宪法工作的全面领导既有必要，也是可行的。

（一）宪法是党和人民共同意志的体现

在我国，社会主义国家的性质决定了党的领导是中国特色社会主义本质特征。作为国家根本法的宪法，既汇聚了全体人民的共同意志，又体现了执政党的执政方针和执政意愿。党领导人民制定宪法、实施宪法，党也要带头遵守宪法、维护宪法的法律权威。习近平总书记在“12·4讲话”中回顾了新中国成立60多年来我国宪法制度的发展历程，指出宪法与国家前途、人民命运是息息相关的。因此，维护宪法权威就是维护党和人民共同意志的权威；捍卫宪法尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严。[36]因此，宪法工作本质上是党和国家事业的重要事项，不仅涉及国家根本制度和根本任务，还关涉到宪法的本质和发展方向。因此，在中国现行宪法体制下，只有执政党才有资格和能力实行对宪法工作的全面领导，这是由中国共产党的执政地位和执政方式决定的。

（二）宪法工作都是由履行宪法职权职责的国家机关或国家工作人员实施的，必须接受党的全面领导

宪法工作不同于一般的宪法实践活动，它是专指依据宪法享有宪法上的明确职权职责的国家机关或国家工作人员履行宪法职权职责的行为。在我国，一切依据宪法享有公权力的机构都是党领导下的政治机构，必须接受执政党的全面领导。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》（2019年1月31日）明确规定，要坚持党总揽全局、协调各方的原则，建立健全保证党的全面领导的制度体系，为把党的领导全面有效地落实到改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各领域、各方面、各环节提供坚实制度保障。为此，要贯彻落实宪法规定，制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位；要将坚持党的全面领导的要求写入人大、政府、法院、检察院组织法中，政协、民主党派、工商联、人民团体、国有企业、高等学校、有关社会组织等的章程也应当充分体现党的领导各项要求；要健全党对这些组织实施领导的制度，以此保证这些组织始终在党的领导下积极主动、独立负责、协调一致地开展工作。因此，作为由国家机关或国家工作人员从事的“宪法工作”，不管其性质如何，都必须自觉地接受执政党的全面领导，因为所有的党政机构首先是政治机构，必须无条件地执行党的决定。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》对此也有明确的规定。该意见强调，“中央和地方各级人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关”本质上都是政治机关，所以，旗帜鲜明地讲政治是应尽之责。上述组织和机构要始终坚持在党的领导下依法实施经济社会管理活动，要提高政治站位，把准政治方向，注重政治效果，确保政治和业务“融为一体、高度统一”。所以，脱离了党对宪法工作的全面领导，依据宪法规定有权实施宪法工作的国家机关或国家工作人员就可能在宪法工作中迷失政治方向，就可能会给党和国家事业造成巨大损失。

（三）党对宪法工作的全面领导主要表现为提出修宪建议、保证和监督宪法实施以及带头遵守宪法

党对宪法工作的全面领导是体制机制方面的领导，而不是大包大揽，用党的决议、决定或者是党行使执政权的行为来代替宪法工作。党的十八届四中全会《决定》对党领导全面依法治国的具体领导方式作了全面系统的阐述，《决定》着重讲了加强党对全面依法治国进行领导的三个“统一起来”与四个“善于”，既坚持了党对全面依法治国的领导原则，又维护了中国特色社会主义法治的权威。[37]作为全面依法治国各项法治工作的一个重要方面，很显然，党对宪法工作的全面领导也是通过不断健全和完善领导体制机制和领导方式来有效推进的。具体来说，根据党的十八届四中全会《决定》精神，党对宪法工作的全面领导方式应当是党领导制定和修改宪法、党保证宪法实施、党支持合宪性审查以及党带头遵守宪法。正因为党通过科学和有效的领导方式来实现对宪法工作的全面领导，所以，党对宪法工作的全面领导在中国宪法实践中是完全可行的，而且也形成了较为稳定的宪法工作惯例。例如，党的十八届四中全会《决定》规定：党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。在中国宪法实践中，现行宪法的五次修改都是由党中央先提出修改宪法的建议，然后由全国人大常委会提出正式的修改宪法的草案，最后交由全国人民代表大会审议通过。习近平总书记在《新篇章》一文中也强调指出：党领导人民制定宪法和法律，党首先要带头尊崇和执行宪法。要从三个“善于”来推动党对宪法工作的全面领导：一是要“善于”使党的主张通过法定程序成为国家意志；二是要“善于”使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家机关的领导人员；三是要“善于”通过国家机关实施党对国家和社会的领导，各级党组织要支持所有国家机关依据宪法法律独立负责、协调一致地开展工作。特别重要的是，要把贯彻宪法和法律落实到各级党委决策施策的全过程，必须坚持依法决策、依法施策。[38]因此，加强党对宪法工作的全面领导既有必要，也是可行的，是为现行宪法实践证明完全正确的适合于宪法工作的领导体制机制和方式，必须要长期坚持。

莫纪宏，中国社会科学院法学研究所所长、研究员，中国宪法学研究会常务副会长。

文章来源：《法学杂志》2023年第3期《莫纪宏：党对宪法工作全面领导的方式和机制研究》一文第三部分。

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